НА ГОЛОВНУ  |  НОВИНИ  |  ПРО ІНСТИТУТ  |  НДР  |  ПУБЛІКАЦІЇ  |  КОНФЕРЕНЦІЇ  |  КОНТАКТИ  |  КОРИСНІ ПОСИЛАННЯ

Публікації

Публікації Інституту філософії імені Г.С.Сковороди НАН України

2004 рік

Мультиверсум. Філософський альманах. - К.: Центр духовної культури, - 2004. - № 43. - 13,25 др. арк.

__________________________________________________________________________

Бичихін В.М. депутат Деснянської районної ради в м. Києві

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ І САМОВРЯДНА ДІЯЛЬНІСТЬ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД: ДО ПОШУКУ ДЖЕРЕЛ СУПЕРЕЧНОСТЕЙ



Вітчизняна наукова думка демонструє здебільшого впевненість у тому, що без формування засад партикулярного життя, без розвитку і зміцнення громадянського суспільства демократичні норми суспільного устрою на посттоталітарному ґрунті часто-густо набирають формального характеру, вироджуючись подеколи до номінального статусу. Практичний досвід державного будівництва доводить, що навіть здійснювані свідомо політичні заходи й запроваджувані правові норми, спрямовані на зміцнення демократичних засад суспільства, не є життєздатними, якщо самий спосіб організації безпосереднього і повсякденного життя спільнот не зазнає відповідних і істотних перетворень у бік його самоорганізації і активізації "людського чинника". Як зазначає відомий український правознавець М.Баймуратов, "у питанні зміцнення і стабілізації, підвищення дієвості й ефективності державної влади важлива роль відводиться владі самоврядній... Незважаючи на визначену "автономію", інтерес муніципальної влади є все-таки частиною загального соціального інтересу, реалізованого в рамках інтересу державного" [1, 72].

Зазначимо, що розвиток самоврядної діяльності територіальних громад в Україні ускладнюється тим, що перервність традицій самоврядування сьогодні виявляється у відсутності усвідомленого спільного інтересу громад і навичок самоврядної діяльності, у неподоланій потребі державного патерналізму. Відтак відродження самоврядування здійснюється "на шляхах модернізації радянської системи управління через поступове розширення повноважень місцевих органів влади та декларування їх організаційної і фінансової автономності" [2, 35].

Останнє зумовлює небезпеку диспропорції між законодавчими гарантіями місцевого самоврядування й реальною спроможністю громад опанувати обсяг наданих владних можливостей, через що автономізація місцевої влади, вихід її з-під державницької опіки та контролю часто-густо уможливлює, як доводить практика, посилення місцевої бюрократії і провокує місцевий волюнтаризм влади, спрямований на утиски реального самоврядування територіальних громад. У таких умовах реалізація усвідомленої на державному рівні і проголошуваної потреби в розвитку громадянського суспільства через розвиток самоорганізації населення, розбудову її органів, урізноманітнення сфер її поширення тощо та правового й фінансового її забезпечення на практиці обертається її ж гальмуванням, здійснюваним на рівні органів місцевого самоврядування.

Вважаємо, що одним із найважливіших шляхів розв'язання цієї проблеми є чітке законодавче і обов'язкове фінансове забезпечення не так місцевого самоврядування як такого, що здійснюється у формах організації місцевої влади, як розвитку самоврядної діяльності територіальних громад будь-якого рівня. Це потребує чіткого законодавчого розмежування повноважень, з одного боку, центральної (державної) й місцевої самоврядної влад, а з другого - територіальних громад як елементарних "клітинок", які уособлюють самоорганізацію населення.

У сучасній вітчизняній та світовій літературі питанню виявлення і формування найсприятливіших умов розвитку місцевого самоврядування та самоорганізації територіальних громад, їх нових форм, законодавчих і державницьких гарантій і механізмів їх підтримки приділяється значна увага в найрізноманітніших аспектах. Серед них вирізняють: загальнотеоретичний - філософський та соціологічний (С.Грабовський, В.Князєв, Т.Метельова, В.Рубцов, В.Удовиченко, Л.Шкляр), політичний і адміністративно-управлінський (О.Власенко, С.Войнович, А.Герасименко та ін.) та теоретико-правовий (М.Баймуратов, Т.Говоренкова, Б.Гурне, Н.Ісаєва, А.Коваленко та ін.). Окремої уваги заслуговує компаративістський напрям, який дає змогу виявити накопичені позитиви й негативи світового досвіду в цій царині (Ю.Бардах, Ю.Басага, П.Галанза, Д.Гарнер та ін.).

Прикметно, що проблему розвитку самоврядної діяльності й сприяння самоорганізації населення переважна більшість дослідників розглядає в контексті стосунків між державною владою та місцевим самоврядуванням. "Уся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи є вона незалежною від держави публічно-правовою корпорацією або міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави" [3, 55]. Отож залежно від того, яку модель політико-правової природи феномена місцевого самоврядування той чи інший автор обирає за вихідну, організовано й бачення ним потрібних і належних правових основ, які забезпечують утвердження такої моделі. Відповідними будуть і пропоновані ним заходи з реалізації цієї моделі через механізм управлінських рішень.

"Громада має право на самостійність і незалежність від центральної влади за самою своєю природою, при тому держава не створює громаду, а лише визнає її" [4, 235], - так російський дослідник проблем місцевого самоврядування Л.Веліхов ще 1928 року визначив суть історично першої і до сьогодні поширеної концепції стосунків державної влади і громад, що дістала назву теорії природної громади (або теорії природних прав вільної громади). Її засновники та прибічники (Г.Аренс, Н.Гербер, О.Гірке, Г.Маренбрехер, Е.Мейєр, О.Ресслер, А.Шеффле) виходили з того, що наявність природного й невідчужуваного права громади на розв'язання власних справ і проблем закоріненого в самому способі існування громади та в її історичному генезисі, що відбувається раніше за генезис будь-якої державності, надає їй первинного щодо держави статусу.

Сутність самоврядування полягає "в наданні місцевій спільноті права самій відати свої громадські інтереси і в збереженні за урядовими органами завідування самими лише державними справами. Громадська теорія виходить, відтак, з протипокладання місцевої спільноти державі, громадських інтересів - політичним, вимагаючи, щоб спільнота й держава кожна відала лише свої власні інтереси" [5, 485]. Отже, прибічники цієї концепції визнають поруч з існуванням трьох державних влад (законодавчої, виконавчої та судової) ще й четвертої - місцевої, комунальної, громадської.

Нині ця концепція поширена й у вітчизняних наукових колах. "В основі моделі місцевого самоврядування, що реалізована в Україні, - зазначає з цього приводу Ю.Тодика, - лежить теорія, що розглядає первинні громади як самостійне джерело публічної недержавної (муніципальної) влади" [6, 93]. Позиції українських науковців щодо місцевого самоврядування значною мірою корелюють з таким різновидом громадської теорії, як господарський. Започаткована наприкінці XIX - на початку ХХ ст. французьким ученим Р.Молем та російськими дослідниками А.Васильчиковим і В.Лешковим господарська теорія полягала в утвердженні недержавного за своєю природою статусу територіальної громади як елементу громадянського суспільства. Відтак самоврядна діяльність громади поширювалася на господарську сферу, тимчасом як державна влада розгорталася в політичній площині.

Водночас у сучасній світовій практиці набирає силу тенденція до збільшення ролі державного регулювання в здійсненні місцевого самоврядування. Відповідно теоретичне осмислення й відображення цього процесу дістає своє місце в більш поширеному розгляді самоврядних громад як місцевих політичних одиниць, вписаних у систему держави, з певним набором наданих нею повноважень [7, 18]. З такої точки зору, "місцеве управління в цілому є інтегральною частиною загального політичного механізму управління країною" [8, 2]. На думку шведського науковця С.Монтіна, місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом, отже, здійснює делеговану державну владу. Крім того, з погляду загальної ієрархії політичних інститутів, муніципалітети виступають частиною державної адміністрації [9, 31]. А американський правознавець Ч.Адріан навіть заперечує чинність для сучасного світу теорії невід'ємних природних прав громади, яка є цілком мертвою, юридично й соціологічно неприйнятною [10, 350-351].

Що ж до нинішнього політико-правового статусу місцевого самоуправління в чинному українському законодавстві, то тут ситуація є доволі непростою і дає змогу твердити про існування подвійних його інтерпретацій і наявність можливості для його розвитку на концептуальних засадах як громадської, так і державницької теорій і відповідних практик. Однак перелік питань, віднесених основоположним для місцевого самоврядування та діяльності територіальних громад Законом України "Про місцеве самоврядування" до компетенції органів місцевого самоврядування і пов'язаних з певним змістом їхньої роботи (а саме тих, що регламентують способи, форми розпоряджання ними комунальною власністю, налагодження інфраструктури та роботи з надання населенню послуг на власній території тощо) демонструє, що на сьогодні у визначенні повноважень місцевих громад однозначну перевагу надано господарському складнику.

З огляду на повсякчас підтверджувану практикою істотну розбіжність між здійсненням самоврядної діяльності громад на рівні місцевого самоврядування та самоврядного життя територіальних громад така позиція потребує корекції в напрямі розмежування сфер місцевого самоврядування та самоврядної діяльності територіальних громад. Таке розмежування, на нашу думку, надасть можливість виявити підстави для коректного, методологічно плідного й практично ефективного визначення прав і обов'язків органів місцевого самоврядування і органів здійснення самоврядування територіальних громад, вироблення реальних правових, управлінських та фінансових механізмів забезпечення діяльності останніх. Такий підхід дасть змогу мінімізувати суперечності між двома рівнями місцевого самоврядування, а в перспективі й ліквідувати потенційне джерело конфлікту між інтересами територіальних громад та інтересами місцевої влади.

Сьогоднішня практика - і світова, і вітчизняна - доводить, що повноваження, якими наділено органи місцевого самоврядування, є поєднанням повноважень, власних (природних, невід'ємних) і делегованих (наданих з боку держави). Виконуючи свої природні повноваження, органи самоврядування діють цілком незалежно, реалізовуючи волю громади і виступаючи, таким чином, органами окремої місцевої влади. У царині здійснення делегованих повноважень органи самоврядування мають діяти і діють під інституціональним контролем держави, як її повноважні представники.

Водночас у діяльності територіальних громад відсутній владний складник. Її спрямовано на розв'язання господарських, повсякденних проблем, спільних членам певної громади. У цьому, на наш погляд, і полягають підстави для виникаючих суперечностей між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами. Сьогоднішні проблеми, що виникають у розвитку місцевого самоврядування на базовому рівні територіальних громад, пов'язані не так з нечіткістю у встановленні предметних і правових меж втручання держави в місцеве самоврядування і самоврядну діяльність територіальних громад, як з недостатнім рівнем розробки механізмів забезпечення реалізації особливого інтересу територіальних громад у рамках місцевого самоврядування.

І якщо перший аспект зазначеного проблемного поля дістає своє відображення в теоретичних розробках у політико-правовій сфері, то другий безпосередньо пов'язаний з необхідністю вдосконалення "технологій" запровадження цих розробок у життя і стосується царини управлінських рішень. Так, скажімо, неявно закладені в чинну модель організації місцевого самоврядування в Україні преференції репрезентанту її державницького складника - органам місцевого самоврядування на практиці обертаються необов'язковістю передбаченого ч. 4 ст. 14 Закону "Про органи самоорганізації населення" фінансування їхньої діяльності. І хоча згадані законом однозначно передбачено, що "сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада передає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноважень" [11], однак відсутність правової відповідальності органів місцевого самоврядування за недотримання цього положення, як і відсутність розробленого механізму його реалізації, стає на перешкоді самоорганізації населення.

Видається доцільним, відповідно до законодавчо визнаної нетотожності місцевого самоврядування та самоврядування територіальних громад, не лише надати цій нетотожності правового вираження (що вже дістало своє відображення в існуванні окремих законів "Про місцеве самоврядування" та "Про органи самоорганізації населення"), чіткіше визначивши їх політико-правову природу та предметні сфери, а й довести це розмежування до рівня розробки механізму обов'язкового фінансового забезпечення діяльності власне територіальних громад. Мовою управлінської конкретики це означало б запровадження процедури фінансового забезпечення діяльності органів самоорганізації населення через поєднання процедури реєстрації створеної громади з одночасним розпорядженням органу міської влади на адресу органу місцевого самоврядування - районної ради - про внесення відповідних змін у районний бюджет і передбачення в ньому відповідних витрат на утримання мінімального штату зареєстрованої громади.

Підсумовуючи, слід визнати, що проблема децентралізації влади і переходу значної частини владних повноважень від спеціальних владних структур держави на найнижчий рівень - рівень самоврядування територіальних громад - і нині лишається актуальною. Головні причини збереження її актуальності мають два рівні: загальний - соціально-політичний і практичний, який, своєю чергою, має як виражене політико-правове забарвлення, пов'язане з необхідністю теоретичних розробок у цій сфері, так і відповідні експлікації в галузі управлінських рішень. Практичний розвиток місцевого самоврядування на його базовому рівні - рівні територіальних громад - потребує якнайретельнішого теоретичного осмислення специфіки функціонування різних рівнів самоврядування, їх об'єктів і предметної сфери діяльності задля випрацювання конкретних управлінських механізмів, що мінімізують практичні перешкоди на тому шляху, дають змогу знімати виниклі на сьогодні суперечності між ними та й узагалі уможливлюють той розвиток.



ЛІТЕРАТУРА

1. Баймуратов М.О. Публічна самоврядовна (муніципальна) влада в Україні: основні ознаки й особливості // Актуальні проблеми виконання законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації". - К., 2003.
2. Кравченко В. Територіальна громада та проблеми визначення її правового статусу // Роль громадських організацій та інших неурядових структур у становленні і розвитку місцевого самоврядування в Україні. - К., 2003.
3. Муніципальне право України. - К., 2001. Див. також Панійко Ю. Теоретичні основи самоврядування. - Мюнхен, 1963.
4. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., Л., 1928.
5. Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909. - Т. 2.
6. Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины. - Харьков, 1999.
7. Местное самоуправление. - М., 1995.
8. Muttalib M.A., Ali Khan M.A. Theory of Local Government. - New Delhi, 1982.
9. Montin S. Swedish Local Government in Transition: A Matter of Rationality and Legitimacy. - Kumla, 1993.
10. Adrian Ch. Governing Urban America. - New York - Toronto - London, 1961 (Цит. за Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1970).
11. Закон України "Про органи самоорганізації населення" // http://www.rada.gov.ua/





<<< Повернутись на попередню сторінку

 

     © 2003 Інститут Філософії НАН України. Всі права застережено.
розробка: Beleven Web Studio